“我自己手里攒点钱，就不用伸手找孩子们要了……能不给他们添负担就不添。”在今年全国两会湖北代表团的小组讨论上，全国人大代表毕利霞回忆起调研时一位70岁农村老人说的话，发言时忍不住红了眼眶、声音哽咽。她建议，把70岁以上老人的月养老金提高到400元，同时免除他们的居民医保费用。今年两会期间，“提高农民养老金”成了热门话题，不少代表委员都带来了相关的议案提案，引来全社会的广泛关注。
咱们常说的农民养老金，其实就是城乡居民基本养老保险待遇，主要覆盖的就是农村老人。根据官方数据，到2024年底，参加城乡居民基本养老保险的人数已经达到5.4亿人，其中领取养老金的有大约1.8亿人，这当中九成以上都是农村老人，差不多有1.6亿到1.7亿人。农民养老金分两部分，一部分是基础养老金，由国家定最低标准，靠财政拨款；另一部分是个人账户养老金，来自农民自己交的钱。
2026年的政府工作报告里明确，城乡居民基础养老金的月最低标准再提高20元，从2025年的每人每月143元涨到163元。但很多代表委员都说，就算加上个人交的部分，农民每个月能领到的养老金也才200多块钱，根本不够维持晚年的基本生活。现在，大家都认可农民养老金需要涨，但怎么涨、涨多少，还存在不同的想法和讨论。
农民的养老难题，到底难在哪？
雷茂端是山西省运城市一个村子的前党支部书记，2023年当选全国人大代表后，不少农村老人通过电话、短信，还有直接找上门的方式找他，希望他能把大家想提高养老金的心愿带到北京。在很多农村地区，老人退了休也不能闲着，七八十岁还得下地干活，这种情况特别普遍。
雷茂端调研发现，大多数农村老人手里只有两三亩地，一亩地一年的纯利润也就几百块钱，就算一年风调雨顺，两三亩地全年收入也才2000多块，再加上每个月100多块的养老金，一个月总收入也就300多块。可他们平时要花的钱不少，油盐水电、人情往来，还得攒点钱以防生病。为了活下去，七八十岁的老人也只能硬着头皮继续种地。
全国人大代表、中国社会科学院学部委员张翼算了一笔账，农民种一亩地一年最多能赚500块钱，要是想赚到和在城里打工差不多的收入，得种100亩地才行。这对体力已经衰退的老人来说，根本不现实。全国人大代表郭庆莉也在接受采访时说，有些70岁以上的农民，是真的干不动农活了，他们太需要更多的支持和帮助。
张翼还回忆，他在多个农村调研时看到，北方一些农村老人日子过得很拮据，冬天甚至不生火做饭，就把馒头、土豆放在炉子上烤一烤，凑活一顿就算吃饭了。在西南山区的一个村子里，有位老人想买一个600块钱的取暖器，可觉得太贵舍不得，只能靠串门去邻居家取暖，一坐就是两三个小时。
医疗开销更是让他们心里没底。毕利霞调研时发现，很多农村老人感冒发烧了都不愿意去医院，习惯自己扛着，对他们来说，看病是一笔不小的负担。雷茂端也发现，虽然现在城乡居民基本医保的覆盖率很高，但保障水平还不够，农民要是得了大病，自己要花的钱还是很多，压力特别大。
除此之外，农村老人还总想着把有限的钱花在孩子身上。张翼总结说，很多农村老人一辈子的心愿，就是攒钱给儿女买房、办婚事。可现在养孩子的成本越来越高，儿女们反过来照顾老人的能力也被削弱了。再加上医疗水平提高了，不少老人还得照顾年纪更大的父母。多重压力之下，一些农村老人的晚年生活就更没保障了。
城乡养老金的落差，到底有多大？
把农民的养老保障放到全国的保障体系里看，差距就更明显了。在中国发展高层论坛2025年年会上，国务院发展研究中心原副主任刘世锦说，目前城镇机关事业单位退休人员的养老金，一个月大概有6000元，城镇企业退休职工大概3000元，而农民的养老金一个月才220元，差距悬殊。
从养老金替代率（简单说就是退休后能拿到的养老金，相当于退休前工资的几成）来看，农民的养老金也偏低。中南财经政法大学公共管理学院教授曾益说，按照国际标准，养老金替代率低于55%，就属于比较低的水平了。现在，农村老人一年能领到的养老金大概2600元，只占农民人均可支配收入的12%左右。
“我国农民养老金长期偏低，其中一个原因就是没有完善的调整机制。”曾益解释说，城镇职工养老保险从一开始就建立了调标机制，国家相关文件明确，职工养老保险要分享社会经济发展的成果，要根据职工工资的涨幅，按一定比例调整。2008年到2015年，我国城镇职工养老保险连续7年每年涨10%，而农民养老金在最初的制度设计上，就没有这样的调标机制。
这些年，农民养老金中靠财政保障的基础养老金，调整节奏在加快、幅度在提高。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成回忆，基础养老金2009年刚开始的时候，每人每月只有55元，到2023年涨到103元，14年才涨了48元。从2024年开始，基础养老金每年提高20元，现在的最低标准是163元。
其实，单看财政投入，国家对农民养老金的投入并不少，2024年城乡居民养老保险获得的财政补贴就有4345亿元。但横向对比来看，国家财政对农民养老金的投入，和其他类型的养老金比起来，确实有差距。
今年3月，中国人民大学农业与农村发展学院的几位研究者发表论文指出，2023年，国家财政对企业职工养老金的人均月补贴是537元，对机关事业单位养老金的人均月补贴是2265元，而对城乡居民养老金的人均月补贴只有182.9元，还不到企业职工的三分之一，仅为机关事业单位的十二分之一。研究者认为，这是农民养老金偏低的根本原因。
另外，农民养老金中的个人账户部分，农民的缴费意愿不高，导致他们领到的养老金主要靠国家财政。2024年全国人大常委会执法检查组在农村抽样检查发现，在居民养老保险的分档缴费中，大概80%的村民都会选择最低档缴费。
曾益说，国家本来是想通过财政补贴，鼓励农民选择更高的缴费档次，让个人账户更充足。但农民收入不高，对未来的收入也没底，所以大多数人还是愿意选最低档缴费。这样一来，农民老了之后，领到的养老金里，基础养老金占了大部分，实际金额始终上不去。
农民养老金，该怎么涨？
现在，大家都达成了共识：农民养老金必须涨。但关键问题是，怎么涨、涨多少，才能既符合实际，又能持续下去。
有一种思路是，把农民养老金提高到农村最低生活保障水平。目前，我国各个省市的低保标准普遍在每月500到600元，和现在的农民养老金差距很大。2025年发表在《中国农村观察》上的一篇论文研究显示，如果把国家基础养老金的最低标准提高到低保水平，并且实现农村养老保险全覆盖，农村居民养老金收入的差距会大幅缩小，能有效防止农村老人陷入贫困。
曾益测算过，如果把目前1.8亿领取养老金人员的基础养老金，调整到每月500元，每年会给政府增加近5400亿元的财政支出。所以，也有人反对这种做法，认为一旦提高到低保标准，等人口老龄化进入高峰，财政的压力会变得难以控制。
还有一种更易操作的思路，就是分层提升，优先提高高龄农民的养老金。雷茂端对媒体表示，考虑到国家财政的承受能力，不用追求一步到位，先聚焦70岁以上的农民。“这个群体当年通过交公粮、出工投劳，为国家发展付出得早；到了高龄，医疗和护理的开销越来越大，养老需求也更迫切；而且这个群体的人数相对较少，财政压力也更容易承受。”
雷茂端建议，用三年时间，把70岁以上农民的基础养老金逐步提高到每月500元：2027年提高到每月250元，2028年涨到380元，2029年达到500元。郑功成也提出了类似的想法，他说，年纪越大的农民，养老金越低，因为他们几乎没有个人缴费，没有个人账户养老金，只能领财政发放的基础养老金。他建议，以70岁为基准，在普遍提高基础养老金的基础上，额外发放“历史贡献养老金”，年龄越大，补贴越多，80岁以上的老人，基础养老金应该大幅提高。
不过，从长远来看，只靠财政补贴，很难支撑养老金持续大幅上涨。郑功成认为，2009年建立的农村居民养老保障制度，是“福利+保险”的组合模式，基础养老金是政府全额发放的福利性待遇，但“国家财政资金是有限的，不可能让几亿农民都靠政府的基础养老金过日子，还是要激发大家的内生动力”。
他提出了分类改革的思路：对于已经退出劳动岗位的70岁以上高龄农民，他们不可能再通过缴费提高养老金，只能走福利性增长的路子，大幅提高他们的基础养老金；对于中青年农民，应该慢慢淡化福利色彩，通过提高政府补贴、让村集体分担部分缴费等方式，鼓励他们多缴费，提升养老金水平，让农民养老保险回归社会保险的本质。
2025年底到2026年初，云南、安徽、贵州、辽宁等多个省份，都明确表示2026年要提高农民养老金的最高缴费档次。其中，云南省的最高缴费标准涨到了每年1万元，成为全国第一个缴费上限突破1万元的省份。这些地方表示，这么做就是为了提高农民未来的养老金水平。
曾益说，目前的政策鼓励中青年农民提高缴费档次，通过“多缴多得”来增加未来的养老金，甚至希望中青年农民在打工的地方，以个体工商户的名义，转为缴纳职工养老保险。还有学者提出，等领取基础养老金的高龄农民自然减员后，可以把城乡居民养老保险和企业职工养老保险合并，实现制度上的公平。
不过，转缴职工养老保险的现实阻力不小。曾益以湖北省为例，职工养老保险的最低档，一年要缴9600元，“除非是快递员、外卖骑手这种收入相对稳定的群体，对于大多数在城里打工的农民来说，这么多钱的缴费压力还是很大的”。
所以，除了提高农民养老金的最高缴费档次，有学者建议，也可以考虑降低职工养老保险的最低缴费档次，鼓励农民和灵活就业人员参保。曾益的团队测算后认为，这是一条可行的路子，既能扩大参保人数，增加养老保险基金的收入，又能减少对农民养老保险的财政补贴，整体起到“放水养鱼”的效果，实现可持续发展。
